di Giovanni Orciani
L’art. 1 della nostra Costituzione, al comma 2, sancisce che: “La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”.
Per comprendere come il popolo possa concretamente esercitare la sovranità, dobbiamo scorrere fino all’art. 49: “Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”.
In concreto la sovranità popolare si esercita associandosi in partiti, anche se, nonostante questo, la nostra Costituzione non contiene altro riferimento ai partiti politici come non ve ne sono altri nel restate ordinamento giuridico, così i partiti sono tenuti al solo rispetto di un indecifrato “metodo democratico”.
La stessa cosa non avviene, per esempio, per le associazioni sindacali alle quali l’art. 39 della stessa Costituzione, ha espressamente riconosciuto che: “È condizione per la registrazione che gli statuti dei sindacati sanciscano un ordinamento interno a base democratica. I sindacati registrati hanno personalità giuridica”.
Naturalmente la genericità e l’incompiutezza dell’art. 49 non è stata frutto del caso o di una mera dimenticanza, al contrario è stata il risultato di un durissimo e aspro scontro in sede costituente.
Inizialmente tali esigenze di democrazia trovarono risposta, da parte dell’Assemblea, nell’emendamento dei costituenti Mortati e Ruggiero, che prevedeva appunto l’attribuzione ai partiti della personalità giuridica e di funzioni di rilevo costituzionale, ciò in cambio di uno statuto il cui fondamento democratico avrebbe potuto e dovuto essere controllato da un organo indipendente.
Tuttavia l’Assemblea costituente non si “spacco” proprio grazie al ritiro di quell’emendamento e fu così che l’art. 47 (oggi art. 49) venne approvato grazie alla sua incompiutezza e al suo carattere non definito e “aperto”.
In sede di assemblea costituente si verificò, infatti, il primo grande conflitto d’interessi del nostro paese, perché, di fatto, i partiti che “controllavano” i costituenti eletti in Assemblea dovevano scrivere le regole che li interessavano direttamente, e detta incompiutezza, fu una sorta di tregua armata, in attesa degli sviluppi di politica interna e internazionale.
Allo studio della configurazione di questa “tregua” ha dedicato suoi diversi lavori il compianto Presidente emerito della Corte Costituzionale – per altro originario della vicina Fano – onorevole Leopoldo Elia.
I principi fondamentali della costituzione che fino a quel momento avevano configurato una cornice unificante dopo le lacerazioni causate dalla guerra, non erano più tali di fronte alle divergenti finalità politiche dei singoli partiti che – a un certo punto – hanno iniziato ad accusarsi a vicenda di tradire la costituzione.
Il punto delicato era costituto dal fatto che qualsiasi regolamento di attuazione dell’art. 49 avrebbe messo fuori legge i partiti antisistema, e quindi avremmo avuto l’interdizione dai lavori parlamentari, del partito comunista, di quello socialista, naturalmente quelli di estrema destra nonché il partito nazionale monarchico, com’era avvenuto in Germania che applicò effettivamente la c.d. “democrazia protetta”.
Perché, per esempio, il partito comunista applicava il c.d. “centralismo democratico” che, di fatto, escludeva ogni forma di minoranza e/o di opposizione al suo interno.
In tale dibattito Alcide De Gasperi comprese che tale prospettiva avrebbe estirpato le stesse radici costituzionali della Repubblica, finalizzate a garantire la pluralità del dibattito parlamentare, soprattutto in un particolare momento storico d’integrale ricostruzione del paese, e la considerò una soluzione inopportuna, anche in considerazione del fatto che si stava aprendo la fase storica della così detta “guerra fredda” e che l’Italia rappresentava un paese di frontiera rispetto al fronte comunista.
Proprio su quello che derivò, da tale decisione, è incentrato lo studio di Leopoldo Elia contenuto nel suo celeberrimo saggio con cui arriva a ipotizzare l’ormai famosa “conventio ad excludendum” o “convenzione ad escludere” in base alla quale, a differenza di quanto avvenne in Germania, i partititi dichiarati antisistema non furono posti fuori legge, ma più limitatamente esclusi dal governo, per così dire si convenne una democrazia “protetta” nella sola fase governativa.
Per far questo il funzionamento e l’effettiva democraticità dei partiti fu necessariamente lasciata a se stessi, riservando alla pluralità dei partiti stessi l’unico presidio di garanzia e controllo.
In sostanza sarebbero stati liberi di organizzarsi come credevano, con il solo obbligo/dovere di controllarsi a vicenda affinché nessuno abusasse di tale libertà.
In questo modo, nessuna legge avrebbe potuto serrare le porte del parlamento e del dibattito politico ad alcun partito, pur potendo interdire ad alcuni di essi l’accesso alla fase di governo.
Pertanto non si abdicò definitivamente a valutare i partiti in merito alla loro conformità o meno al sistema costituzionale introdotto, ma tale valutazione fu spostata dall’ambito normativo, in altre parole prevedendo regole da rispettare, come appunto in Germania, a quello ideologico; un’ideologia che sarebbe dovuta essere ispirata al rispetto dei principi e dei valori costituzionali, pena l’esclusione degli stessi dalle coalizioni di governo.
Questa l’interpretazione che fu data alla definizione “metodo democratico” contenuta nell’art. 49.
Malgrado tali aspetti discutibili e ardui, la conventio ad excludendum funzionò, come rileva Leopoldo Elia, per alcuni decenni, e fu fatta valere in una prima fase per escludere dal governo tutti i partiti della sinistra (compresi i socialisti) e quelli della destra, e per dar luogo, più tardi, a una vera e propria procedura di ammissione nella coalizione di governo «dei partiti per i quali valesse (per l’innanzi) la convenzione ad excludendum».
Procedura, che aveva come fine quello di certificare «... la legittimazione piena» di un partito che fosse progressivamente passato da uno status di oppositore “incostituzionale” a quello di oppositore “costituzionale” e che veniva, perciò, associato al governo grazie a una decisione della coalizione che era destinata ad assumere una validità permanente: per questa via la esclusione-inclusione aveva il valore di un vero e proprio giudizio di legittimazione costituzionale.
Questo fece aumentare enormemente l’importanza e il peso delle ideologie, impedendo di riconoscere l’esistenza di un principio comune e condivisibile di democrazia interna, con la conseguenza di rendere improponibile l’adozione di una legge di attuazione dell’art. 49 della Costituzione che rendesse obbligatoria l’adozione di un modello unico.
In conclusione, possiamo dire che l’approssimarsi della guerra fredda e la forte presenza del partito comunista, differenziarono nettamente la fase costituente italiana da quella tedesco-occidentale.
Ciononostante i partiti furono strutturati, e funzionarono, in maniera sufficientemente democratica, quasi tutti adottarono regolamenti interni che permettevano di selezionare la classe dirigente attraverso congressi territoriali e nazionali in modo abbastanza democratico.
Dopodiché, nel 1992, caduto il muro di Berlino, Leopoldo Elia ci ricorda come fossero ormai maturate le condizioni per approvare una legge sui partiti, i quali, nel frattempo, avevano anche ottenuto finanziamenti pubblici.
Nello stesso periodo, infatti, “Tangentopoli” apri una crisi epocale travolgendo e sconvolgendo l’intero sistema politico italiano, di fatto spazzando via tutti i partiti tradizionali.
Al contempo fu stato introdotto un sistema elettorale, di tipo maggioritario, che divise in due il paese fra la colazione di centro-sinistra e quella di centro-destra; quest’ultima caratterizzata dalla figura di Silvio Berlusconi che lo aveva sostanzialmente “fagocitata” tenendo in piedi da solo l’intera coalizione, mentre quella di centro-sinistra era tenuta insieme da leaders in costante competizione fra loro.
In questa situazione, il venir meno della conventio, che non aveva più ragion d’essere dopo la caduta del muro di Berlino, e la riforma elettorale in senso maggioritario non sarebbero state sufficienti a correggere quei vizi di scarsa democraticità dei partiti al loro interno e di dominio partitocratico.
Nonostante la svolta maggioritaria, la democrazia consociativa che era nata all’ombra della conventio ad escludendum aveva finito per massimizzare l’utilità marginale dei partiti anche più piccoli, spesso indispensabili per costituire colazioni di governo, per cui il “multipartitismo estremo”, teorizzato dallo stesso Leopoldo Elia, era diventato un carattere permanente nel sistema politico, ancor più radicatosi in parlamento attraverso le èlites dirigenziali di tutti i partiti.
Ancora più problematica si manifesta, oggi, la presenza dei partiti nel nostro sistema, perché se è vero che con la caduta della conventio la democrazia non è più “protetta”, e tutti i partiti sono liberi di determinare la politica italiana, sia in Parlamento che al Governo, è altrettanto vero che nessun passo avanti è stato fatto in termini di attuazione dell’art. 49 e ciò nemmeno dopo che la legge 96 del 6 luglio 2012 – in materia dei contributi pubblici – per altro recependo una direttiva europea, all’art. 5, ha finalmente espressamente statuito che i "partiti e i movimenti politici, qualora abbiano diritto ai rimborsi o ai contributi di cui alla presente legge, sono tenuti a dotarsi di un atto costitutivo e di uno statuto che deve essere conformato a principi democratici nella vita interna, con particolare riguardo alla scelta dei candidati, al rispetto delle minoranze e ai diritti degli iscritti, diversamente” - continua lo stesso articolo – "decadono dal diritto ai rimborsi per le spese elettorali e alla quota di cofinanziamento a essi eventualmente spettante”; ebbene tra poco festeggeremo 6 anni dal varo di tale legge, ma di democrazia nei partiti ancora non ne intravediamo nemmeno l’ombra.
Oggi una riforma in tal senso, risulta essere assolutamente indispensabile, anche perché il successo di Berlusconi “politico”, il quale ha creato una partito caratterizzato solo esclusivamente sulla sua persona, molto agile e snello, ha costretto quasi tutti gli altri ad adeguarsi a tale modello, di fatto facendo venir meno ogni forma di vera partecipazione democratica al loro interno.
A partire dalla XIII Legislatura (1996), che ha stabilizzato i governi di coalizione basati sulla formula dell’alternanza, i partiti sembrano aver accettato l’idea che l’art. 49 imponga un vero e proprio obbligo giuridico di democratizzazione, e non più solo una disquisizione ideologica, ma si astengono da qualsiasi iniziativa legislativa in tal senso.
Decine di disegni di legge sono stati depositati negli anni per proporre varie forme di sistemi democratici, tuttavia mai nessuna di queste è stata avanzata da un partito in quanto tale, ma solo come iniziative dei singoli, anche con più parlamentari trasversali, e soprattutto nessuna è mai stata calendarizzata per la discussione in uno dei due rami del Parlamento.
Questo fa riflettere, soprattutto se si pensa che la regolamentazione democratica per legge è ormai diffusa in quasi tutta Europa.
Di fatto, in Italia, l’unica parvenza di democrazia interna la manifesta il Partito Democratico il quale, tuttavia, appare scisso tra norme che appaiono democraticamente orientate (per esempio regolamentazione delle primarie) ad altre che sono volte a costruire una “democrazia del segretario”, sottraendolo ad un reale indirizzo politico da parte degli iscritti.
In definitiva, se i partiti “nuovi” fondano il proprio ordinamento interno sul principio della leadership, ovvero sul carisma del leader, il valore contenuto nell’art. 49 della Costituzione diventa ancor più drammaticamente importante, perché il principio del leader deve essere necessariamente bilanciato con il diritto costituzionale dei cittadini associati nel partito a designare lo stesso leader (con metodi davvero democratici), a controllarne l’azione politica, a valutarne i risultati e a procedere – al limite – anche alla sua revoca.
Le stesse primarie, in una situazione in cui i procedimenti di reclutamento, di selezione e di promozione rimangono nelle mani di cricche o clan intrapartitici, risultano insufficienti se lasciate regolare dagli stessi partiti, perché è improbabile che i dirigenti non continuino a voler intervenire e cercare ossessivamente di controllare portata ed esiti.
Oggi, sostanzialmente, tutti i partiti italiani applicano il “centralismo democratico”, nel senso che non esistono minoranze le quali sono costrette a uscire dal partito e ad incrementare quella miriade di partitini che caratterizzano il sistema politico italiano, fatto da pochi partiti maggiori e da decine di patititi minori che rappresentano solo minoranze, o minoranze delle minoranze, di quelli maggiori (per esempio Liberi e Uguali altro non è se non uno dei partiti delle minoranze del PD).
Siamo passati da un tentativo di proteggere la democrazia da partiti antisistema, ad una partitocrazia completamente antisistema, che rappresenta la negazione della stessa democrazia, dal momento che al popolo è preclusa ogni scelta attinente la propria classe dirigente a qualsiasi livello: non si possono scegliere i candidati, non si possono scegliere democraticamente i leaders dei partiti e conseguentemente non si può scegliere la classe dirigente del paese.
La sovranità non è più popolare ma in mano ad élite di partiti autoreferenziali.
In una situazione di questo tipo, la tensione crescente tra la sfiducia nel ceto politico e la crisi di rappresentatività nelle istituzioni può provocare l’implosione del sistema, se lo stesso non riuscirà a offrire canali di partecipazione democratica capaci di restituire ai cittadini strumenti efficaci di coinvolgimento al funzionamento delle istituzioni e alle scelte politiche pubbliche.
Nessun intervento sulla legge elettorale riuscirà a sopperire alla richiesta di democrazia, e se questo viene utilizzato, al contrario, per garantire ancor più potere di scelta ai partiti stessi (si pensi solo all’ultima legge elettorale), quella tensione rischierà di aggravarsi ulteriormente.
Alla luce di tali considerazioni dovremmo tutti quanti seriamente adoperarci per recuperare importanti spazi di democrazia per il nostro paese, perché è evidente che nessuna partecipazione all’esercizio di poteri sovrani può mai realizzarsi associandosi a un partito personale o oligarchico, comunque non democratico, nel quale il cittadino non dispone di efficaci strumenti di partecipazione democratica, perché le decisioni rilevanti sono riservate a un leader padrone o a una struttura oligarchica, che si rinnova per cooptazione.
È assolutamente necessario adoperarsi affinché un partito, strumento necessario per l’esercizio della sovranità, sia – per esempio – obbligato ad avere uno statuto depositato o registrato e comunque accessibile a tutti gli iscritti e al pubblico, che indichi obbligatoriamente i diritti degli iscritti e gli strumenti di partecipazione alle elezioni degli organi dirigenti, che preveda adeguate garanzie per i diritti delle minoranze e organismi imparziali dotati di poteri per farle rispettare, che indichi inoltre con chiarezza e oggettività i criteri di valutazione delle domande d’iscrizione, i presupposti sanzionatori per dirigenti e iscritti, nonché l’obbligo di motivazione di tutti i provvedimenti adottati sui singoli rendendoli pubblici, e, infine, l’introduzione di codici etici, fino alla previsione di modelli organizzativi finalizzati alla prevenzione di fenomeni corruttivi.
Occupandomi di anticorruzione, infatti, sono sempre più convinto che la mancanza di democrazia interna ai partiti, sia una fucina di conflitti d’interessi che si originano in occasione di ogni cooptazione ad essa conseguente, e il conflitto d’interessi rappresenta il vero humus favorevole a fecondare la corruzione, la quale altro non è se non la degenerazione di un potere conseguente proprio ad una situazione in cui un interesse privatistico secondario viene fatto prevalere su un interesse primario.
Non è un caso se l’Italia è al 60° posto dell’indice internazionale CPI (corruzione percepita) di Trasparency International, fanalino di coda d’Europa (solo nel 2016 abbiamo di poco superato Bulgaria e Grecia).
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